的内线防御战对敌人的消耗，只能起辅助作用。中国之能够进行持久战，用歼灭战达到消耗是主要的手段。
毛泽东所设计的中国全面全民族的抗日战争，最光辉和特殊的方面，是表现为人类战争史上空前的犬牙交错的战争形态。整个抗日战争处于战略内线的地位，但主力军在内线，游击战争在外线，形成夹攻敌人的奇观。各敌后游击区都以自己为内线，以其他各区为外线，又形成夹击敌人的战线。在战略防御阶段，战略内线作战的正规军是后退的，但战略外线作战的军队，则广泛向敌后方大步前进。这样就形成了有后方作战和无后方作战，包围和反包围，大块和小块的复杂形态。“长期而又广大的抗日战争，是军事、政治、经济、文化各方面犬牙交错的战争，这是战争史上的奇观，中华民族的壮举，惊天动地的伟业。”
毛泽东对持久战总的趋势和结局的论断是，中国进行的这种持久战，不但在战场上改变着敌我之间的强弱优劣形势，而且将逐渐地变化着总的形势，再配合着敌人内部的变动和国际的有利形势，就能使我总的形势走到平衡，再由平衡走到我优敌劣。“中国由防御到相持到反攻，日本由进攻到保守到退却—这就是中日战争的过程，中日战争的必然趋势。”这个战争，不但将影响中日两国，大大推动两国的进步，而且将影响到世界，推动各被压迫民族的进步。全中国人民都应自觉地投入这个战争中去，中华民族的解放将从这个战争中得来。
毛泽东在《抗日游击战争的战略问题》中指出，抗日战争中，正规战争是主要的，游击战争是辅助的，那末，为什么提起战略问题呢？游击战争的战略问题是在这样的情况下发生的：中国是一个大而弱的国家，它被另一个小而强的国家所攻击，但是这个大而弱的国家却处于进步的时代，在这样的情况下，敌人占地甚广和战争的长期性发生了。因此抗日游击战争就主要地不是在内线配合正规军的战役作战，而是在外线单独作战，并且由于有中国共产党领导的坚强军队和广大人民群众存在，游击战争就不是小规模的，而是大规模的，规定了游击战争不能不做许多异乎寻常的事情，于是根据地的问题、战略防御和战略进攻、向运动战发展等问题也发生了，这就要求把中国抗日的游击战争放在战略的观点上加以考察。毛泽东指出，抗日游击战争的战略纲领是：主动地灵活地有计划地执行防御中的进攻战、持久战中的速决战和内线作战中的外线作战，以及与正规战争相配合、建立根据地、战略防御和战略进攻、向运动战发展、正确的指挥关系。这六项，是达到保存和发展自己，消灭和驱逐敌人，配合正规战争，争取最后胜利的必要途径。
人类历史上有不少游击战争，但人们往往把它作为辅助正规战的一种作战形式，认为它只起战役战术的配合作用。毛泽东根据中日战争的特点和规律，把抗日游击战争放在战略地位来考察，这是对军事理论的重大发展。他要求广大的游击战争，逐步向运动战发展，以担负起决定战争命运的重担。
他强调建立游击战争的根据地的必要性和重要性，认为它是游击战争赖以执行自己的战略任务，达到保存和发展自己、消灭和驱逐敌人之目的的战略基地。没有这种战略基地，一切战略任务的执行和战争目的的实现就失掉一了依托。根据地是关系游击战争生存和发展的生死攸关问题，没有根据地就得不到群众人力、物力、财力的支援，就失去了进退的依托，在敌人反复残酷的进攻下，就不能长期坚侍和发展。毛泽东指出，首先应在山地建立巩固的根据地，作为长期坚持的重要堡垒，然后向平原和河湖港汉地带发展，建立临时根据地，并逐渐发展为巩固的根据地。建立根据地的战略思想及其成功的实践，对抗日游击战争的发展，缩小敌占区，扩大我占区，打破敌以华治华、以战养战的计划，发展壮大人民武装，改变敌我力量的对比，都起了极其伟大的作用。
《论持久战》和《抗日游击战争的战略问题》，是运用辩证唯物主义和历史唯物主义从实际出发解决战争问题的光辉典范，是毛泽东军事思想的重要组成部分，是中华民族抗日战争的战略纲领。它发展了弱国战胜强敌的战略理论，它从思想上、理论上武装了广大群众，对中国人民坚定抗日信心，坚持持久抗战，争取抗日的最后胜利，具有极大的动员和指导作用。
毛泽东指导中国抗日战争的战略思想和战略方针，使国民党的高级将领也不得不佩服。程思远在回忆录中写道：“毛泽东《论持久战》刚发表，周恩来副主席就把它的基本精神向白崇禧作了介绍。白崇禧深为赞赏，认为这是克敌制胜的最高战略方针。后来白崇禧又把它向蒋介石转达，蒋也十分赞成。在蒋介石的支持下，白崇禧把《论持久战》的精神归纳成两句话：‘积小胜为大胜，以空间换时间’。并取得了周公的同意，由军事委员会通令全国，作为抗日战争中的战略指导思想。”〖程思远：《政坛回忆》，广西人民出版社，1983年版，第119页。〗
伊斯雷尔·爱泼斯坦说：“中国共产党领导人毛泽东，以丰富的实践经验为依据，详细地制定了怎样对一个起初较强大的侵略者进行持久的人民战争的理论。蒋介石在他早期的抗战演说中借用了毛泽东的很多提法。”〖伊斯雷尔·爱泼斯坦：《中国未完成的革命》，新华出版社中译本，1987年版，弟101页。〗
傅作义将军读了《论持久战》后，感到抗战中的重大问题，都在这本书里找到了明确的答案，他让军官们阅读并指示在该部军政干部学校研究学习。〖蒋曙晨：《傅作义传略》，中国青年出版社，1990年版，第62页。〗
卫立煌将军在《论持久战》发表后，即让秘书陪他阅读，该书不但使他对八路军深入敌后进行游击战的意义有所了解，而且认识到抗战要经过一个很长的相持阶段，这对他的“速胜论”和“唯武器沦”观点也有所触及。〖赵荣声：《回忆卫立煌先生》，文史资料出版社，1985年版，第93页。〗
《论持久战》由杨刚译成英文于1939年出版后，它的影响迅速在国内外扩大。日本研究战略理论的伊藤宪一，把毛泽东《论持久战》的思想，归纳为以动员人民的战略和游击持久的战略，来实现弱者对付强者的战略理论。〖〔日〕伊藤宪一：《国家与战略》，军事科学出版社中译本，1989年版，第94页。〗
日军大本营参谋陆军中校山畸重三郎，在日本军事杂志著文说：“虽然有各种各样的游击战争，但只有毛泽东率领的中国共产党军队在抗日战争中进行的游击战，堪称为历史上规模最大、质量最高的游击战。”“在毛泽东的游击战略中，游击战是军事、政治、经济、思想、文化等领域广泛进行的”，“可以说是一种全民总动员、一致对敌的攻势战略。它把全国人民不分男女老幼全部动员起来，发挥卫国卫民的主观能动性，造成集中全民力量正面冲击敌人的威势”，“把百万帝国陆军弄得团团转。”〖〔日〕《丸》1965年12月号。〗
国民党由于在西安事变前，推行“攘外必先安内”的政策，在全国抗战开始后，对抗日仍存在着动摇性和不彻底性，因此，难以对抗日战争实行正确的指导，而且实际上已使抗战受到不少失败和损失。以马克思列宁主义理论武装的代表中国人民利益的中国共产党，抓住中日民族的主要矛盾，精辟分析了中日两国军事、政治、经济等各方面的特点，向全国人民提出了正确的抗战路线和战略方针，指导了抗日战争特别是敌后战场抗战的胜利进行，实际担负起了中国人民抗日救国的总参谋部的历史重任。
第三编 举国奋战（—）
第十二章 中国抗战的指导路线和战略方针
第二节 中国国民党提出的抗战路线和战略方针
一、全国抗战爆发前拟定的抗战指导方案
“九·一八”事变时，国民党实行对日不抵抗政策。“一·二八”事变后，由于在全国人民抗日救亡浪潮影响下第19路军奋起抵抗日本的侵略，国民党改行“一面抵抗，一面交涉”的政策。实际上是标榜抵抗，重心在谋求对日妥协。这一对日方针继续到西安事变后，才有了转变。
1937年5月，国民政府军事委员会参谋本部拟定了《民国二十六年度作战计划》。这是自“九·一八”事变以来，军事委员会参谋本部拟定的较为具体的对日作战计划。计划按中日战争可能爆发于日苏战争的前后，分为甲乙两案。
民国二十六年度作战计划（甲案）
在敌情判断中指出：敌国之军备及一切物质上，均较我优势，并掌握绝对的制海权，且在我华北造成强大之根据地，故其对我之作战方针，将采取积极之攻势，而期速战速决；敌我两国如已入于正式战争中，惹起俄日战或美日战，甚至中俄英美联合对日战，则敌将以陆空军主力应付俄军，海军主力应付英美，对我者只有一部兵力而已；在中日战争而演成世界大战之初期，或由俄日或美日战开其端绪，则敌军为略取资源，筑固作战之基础，或将以主力先对我国军取攻势，使在短期内消灭我抵抗之能力与意志。
在敌情判决中指出：敌惯以武装恫吓，以达其不战而胜，遂行其外交谈判，以局部军事行动，实行其国策。
在作战方针中规定：国军以捍卫国土确保民族独立之自由，并收复失地之目的，在山东半岛经海州——长江下游亘杭州湾迄南沿海岸，应根本击灭敌军登陆之企图。在黄河迄北地区，应击攘敌人于天津——北平——张家口之线，并乘好机越过长城，采积极之行动，而歼灭敌军。不得已时，应逐次占领预定阵地，作韧强之抵抗，随时转移攻势，以求最后之胜利。
在作战指导要领中规定：国军对恃强凌弱轻率暴进之敌军，应有坚决抵抗之意志，必胜之信念。虽守势作战，而随时应发挥攻击精神，挫折敌之企图，以达成国军之目的；于不得已时，实行持久战，逐次消耗敌军战斗力，乘机转移攻势。开战之初，如情况所许，则国军以主力于沧州——河间——保定之线，保持重点于平汉路方面，对经北平——天津之敌军，实行决战。
空军于作战之先，以主力扑灭长江内之敌舰，及沪汉两地敌之根据地。集中期间以主力对敌海上航空母舰与舰队及运输船舶攻击，并协助我海岸防守部队之作战，以一部协同陆军作战。会战期间以主力协同北正面陆军作战，以一部协同海正面作战。准备全部重轰炸队袭击敌之佐世保——横须贺及其空军根据地，并破坏东京——大阪各大都市，以获得我空中行动之自由。海军以全力于战争初期迅速集中于长江，协力陆空军扫荡敌舰。作战期间，应有专门机关指导民众，组织义勇军并别动队，采游击战术，以牵制敌军，并扰乱其后方。〖《民国档案》，1987年第4期，第40～43页。〗
民国二十六年作战计划（乙案），是设想中日战争发生于日苏战争之后，其中敌情判决、作战方针和作战指导要领，与甲案有若干不同：
在敌情判决中指出，敌为应付世界战，先必略取资源，巩固作战之基础，将主力对我国军取攻势，在最短期间内欲消灭国军作战之意志。
在作战方针中规定，国军以复兴民族，收复失地之目的，于开战初期，以迅雷下及掩耳之手段，于规定同一时间内，将敌在我国以非法所强占领各根据地实力扑灭之。并在山东半岛经海州及长江下游亘杭州湾迄南沿海岸，应根本扑灭敌军登陆之企图。在华北一带地区应击攘敌人于长城迄北之线，并乘好机，以主力进入黑山白水之间，采积极之行动，而将敌陆军主力歼灭之。
在作战指导要领中提出：
（一）开战初期，应以迅雷不及掩耳之手段，将敌在我国以非法占领之各根据地之实力，在规定同一时间内，将其奇袭而扑灭之，俾尔后国军作战进展容易。
（二）国军应以大无畏攻击之精神，统一之意志，对骄敌实行攻击，挫折其企图，以达成国军复兴民族，收复失地之目的。〖《民国档案》，1988年第1期，第34页。〗
在上述甲乙两案的敌情判断中，都正确地指出日本在军备及物质方面占有优势，将采取积极之攻势，而期速战速决，欲在短时期摧毁中国的作战意志。但是，在敌情判断的结论中，则认为敌惯以武装恫吓，以达其不战而胜，遂行其外交谈判，以局部军事行动，实行其国策。这就忽略了日本大规模全面侵华战争的严重威胁。日本在1937年度的侵华作战计划中，明确具体地规定要使用4个集团军共14个师，对中国华北、华中和华南实施全面战略进攻。
对日本全面侵华的时机和兵力使用的判断方面，甲案是设想日本首先向中国发动进攻，并将以主力先对我国采取攻势。但是，将惹起俄日战或美日战，甚至中俄英美联合对日战。日本将以陆空主力应付俄军，海军主力应付英美，对我者只有一部兵力而已。乙案虽指出将以主力对中国采取攻势，但因此案是设想中日战争在日俄战争之后爆发，日军必然不能全力对华作战。
实际上，日本总的世界战略是采取中间突破，即先侵占“满蒙”，进而侵占全中国，获得足够的战略资源和有利的战略基地，尔后北攻苏联或南攻英美。
不首先侵吞中国就先向苏、英、美进攻，不先从弱处开刀辟头就与强敌决战，脱离日本帝国主义既定的侵略政策。同时，也没有估计到，苏联和英美等国都将从其自身的利益出发，尽量避免陷入或过早陷入战争。因此，中日全面战争爆发后，不会很快惹起日俄或日英美的战争，我国必须作抗击日军主力甚至是全力进攻的准备，作长期独立支持抗日战争的准备。
在作战方针和作战指导要领方面，由于判断日本的大举进攻会发生在日俄战争之后，即使发生在日俄战争之前，不久后将惹起日本与苏、英、美之战，日军的主力可能不放在中国方面，从这一判断结论出发，国民党提出的作战方针和作战指导要领，就忽视了敌强我弱的根本特点，及其规定的中日战争长期艰苦的规律，使作战方针和指导带有轻敌和速胜的思想。
如作战计划甲案在作战方针中提出：“应根本击灭敌军登陆之企图”，“应击攘敌人于天津——北平——张家口之线，并乘好机越过长城，采取积极之行动，而歼灭敌军”。在作战指导要领中提出：“空军于作战之先，以主力扑灭长江内之敌舰，及沪汉两地敌之根据地”，“会战期间，……准备全部重轰炸队袭击敌之佐世保——横须贺及其空军根据地，并破坏东京——大阪各大都市”。
作战计划乙案在作战方针和作战指导要领中更提出：“于开战初期，以迅雷不及掩耳之手段，于规定时间内，将敌在我国以非法所强占领各根据地之实力扑灭之”。“应击攘敌人于长城迤北之线，并乘好机……将敌陆军主力歼灭之。”
从中日双方军事、经济强弱不同的基本特点出发，上述作战方针、任务和指导，有些是难以实现的，有些是脱离实际的，勉强去作，后果不堪设想。同时，作战计划甲案中提出：“不得已时，应逐次占领预定阵地，作韧强之抗战，”“不得已时，实行持久战”。
这就不难看出，作战方针和作战指导带有浓厚的战略速决和速胜的色彩。尽管如此，参谋本部在1937年上半年拟定的这两个国防作战计划，对国民党以后研讨和制定对日作战方略，仍有一定的积极意义。
二、卢沟桥事变后国民党的抗战指导路线和方针
（一）卢沟桥事变汇报会议讨论抗战大计
1937年7月7日卢沟桥事变发生后，国民政府中央军事领导机关的主要负责人和幕僚，从7月11日起至8月12日，逐日在军政部长何应钦官邪举行汇报会，分析研究日本进攻的形势，商讨确定对付侵略的大政方针。
关于对日军进攻企图的判断，与会者认为根据连日情报综合，有两种判断，一种是敌不愿事态扩大，另一种是敌将大举进攻。但根据“关内第一线不过二师，第二线不过三师。辽北有重兵，不能移动，国内输送来华部队，大连、釜山未见有大部队登陆，仅塘沽有军用品上陆。山东方面无敌情。国内似尚未大规模出动，第一线之挑战，恐系少壮派之自由行动，尚非整个计划”。〖《民国档案》1987年第3期，第4页。〗
对于卢沟桥事变处置的方针，一种意见认为“现在我准备未周，开战难操胜算，必在此最困苦关头，能忍耐渡过。若日方真如其宣传，确不欲事态扩大，则我似应抓住其意向，表示可以妥协，最好由中央给予宋明轩以妥协标准，使其便于商谈。“〖《民国档案》1987年第2期，第7页。〗“现中央并非申明宣战，仍须说明和平愿望，而地方政府已与对方签订和平条件，中央尚不知底蕴，仍在调兵遣将，准备抗战，是中央与地方太不连系”。〖《民国档案》1987年第2期，第6页。〗另一种意见主张决意作战，认为“现在宋明轩已在中央许可范围以外，从事妥协之运动，如中央再给以和平妥协之意图，则前途将不可问，冀察必非我有，故目前中央宜表示强硬，……至军事准备尤不可忽。”〖《民国档案》1987年第2期，弟7页。〗
关于抗日战争采取局部化还是全部化，是否绝交或宣战的问题，一种意见认为：“依现在实际状况，仅能局部化，第一步似不能谈绝交，但如青岛、海州发生战争，则我在上海方面，似应先有所动作。”〖《民国档案》1987年第2期，第8页。〗“如局部化，日军对二十九军攻击时，中央当然参加，此时其他地方均不动”。另一种看法是，“仅局部化，则敌仍可处处自由行动，敌亦有利”，如北平、青岛等地发生战争时，可考虑此时全部化，实行绝交宣战。“但究竟局部化与全部化，何者于我有利，在国际公法上手续如何，均须详为研究。”〖《民国档案》1987年第2期，第9页。〗
经与外交部商讨得出的结论是：“如绝交后，双方即具有交战国资格，现日本海军绝对优势，日本即可以交战国地位通告各国，禁止一切军需品及军需原料输入中国，其范围甚广。现我国一切军用品，能否自给自足，大有问题”。“两相比较，绝交后日方可以行使交战国之权利，我方则不能享此交战国权利，因之交战后，不宜绝交，仍以九一八时之状况为宜”。〖《民国档案》1987年第2期，第10页。〗
关于战略方针和作战指导方面，有人主张“实行持久战，放弃土地，无关重要。在持久战中，应研究减少敌人三种力量，即（1）飞机（2）战车（3）大炮。……我非支持一年，不能得苏俄之援助。”〖《民国档案》1987年第3期，第13页。〗有人认为：“对长江设备完成，可以确实控制长江安全，而保长江之枢纽，则无论实行持”战或歼灭战，乃有把握。”〖《民国档案》1987年第2期，第7页。〗有人提出，采取持久战，还是采取歼灭战，应先决定。
卢沟桥事变后，军政部长何应钦召集有参谋总长程潜、训练总监唐生智、军事参议院院长陈调元以及军政部次长、参谋本部次长、军委办公厅主任等要员参加的应急商讨会议33次，但对日本进攻的企图的掌握仍是若明若暗，对是和是战仍举措不定，对应采取持久战略还是速决战略，尚难作出决断。
在此期间，蒋介石在庐山第二次谈话会讲演中说：“卢沟桥事变的推演，是关系中国国家整个的问题，此事能否结束，就是最后关头的境界。”“万一真到了无可避免的最后关头，我们当然只有牺牲，只有抗战”。“在和平根本绝望之前一秒钟，我们还是希望和平的，希望由和平的外交方法，求得卢事的解决。”“如果战端一开，那就是地无分南北，年无分老幼，无论何人，皆有守土抗战之责”。〖张其昀：《先总统蒋公全集》第1册，台北中国文化大学出版社，1984年版，第1064页。〗
他的基本指导思想是准备迫不得己的应战，仍不放弃争取和平解决。
（二）国防会议和国防联席会议表明抗战决心
在平津失陷及中国共产党和各界人士的敦促下，国民政府为了研讨和确定抗战大计，于1937年8月上旬邀集各地区将领和负责人赴南京开会。
8月7日上午，国防会议正式召开。在会上由蒋介石致开会伺后，参谋总长程潜说明国防会议原定在9月中举行，因敌人向我挑衅，发生战事，特提前召开，以便讨论制敌救亡大计。同时，因形势紧急，会议必须缩短。随后，由军政部报告了卢沟桥享变的经过及处置情况，由各有关方面报告了空军建议、防空、国防工事以及重工业建设等情况。会议就有关问题进行了简短讨论。
8月7日晚，召开国防联席会议。林森、汪精卫、张继、居正、于右任、戴传贤、孙科、陈立夫、阎锡山、冯玉祥、何应钦、唐生智、陈调元等41人出席。会上，蒋介石以国防会议议长的身份致开幕词说：目前中国之情势，乃是生死存亡的最后的关头，今天集合了全国各地高级将领长官，共同商讨今后处置国防的计划。接着，由秘书厅长程潜，报告当日上午召开国防会议的经过，军政部长何应钦报告卢沟桥事变以来的情况，军委会办公厅副主任报告了敌我态势及四个战区和预备军的划分情况。最后，蒋介石阐述了战争的意义和决心，他说：“现在这回中日战争，实在是我们国家生死存亡的关头。”“许多人说冀察问题，华北问题，如果能予解决，中国能安全五十年。否则，今天虽能把他们打退，明天又另有事件发生。有人说将满洲冀察明白的划个疆界，使不致再肆侵略。划定疆界可以，如果能以长城为界，长城以内的资源，日本不得有丝毫侵占之行为，这我敢做。可以以长城划为疆界。要知道日本是没有信义的，他就是要中国的国防地位扫地，以达到他为所欲为的野心。所以我想如果以为局部的解决，就可以永久平安无事，是绝不可能，绝对做不到的”。“如果看到我们国家不打仗要灭亡的，当然就非打仗不可。”〖国防联席会议记录。〗
会议经过讨论，与会者一致以起立表示抗战的决心。会议还决定，在未正式宣战以前，与日本进行交涉，仍不轻易放弃和平。国防联席会议决议表明了抗战的决心，同时也表明不放弃以妥协办法解决的前途。
（三）国民政府大本营战争指导方案
1937年8月20日，国民政府以大本营的训令颁发了战争指导方案和作战指导计划。
战争指导方案
“一、本大元帅受全体国民与全党同志付托，统帅海陆空军，及指导全民，为求我中华民族之永久生存，及国家主权领土之完整，对于侵犯我主权领土，与企图毁灭我民族生存之敌国倭寇，决以武力解决之。
“二、大本营之组织如系统表
“三、大本营对于作战指导，以达成‘持久战’为基本主旨，因此将军令、政略、财政、经济、宣传、训练，划为六部，分担任务，各应本主旨，适切运用，紧密连系，俾获最后之胜利，为共同一致最高之原则。
“四、为统帅指挥之便利，将全军区分为四战区（战区区分及战斗序列，另令规定颁发之），主战场之正面在第一战区，主战场之侧背在第二战区。
各战区作战地域如左：
第一战区：冀省及鲁北。
第二战区：晋察绥。
第三战区：苏南（长江以南）及浙江。
第四战区：闽粤。
第五战区：苏北（长江以北）及鲁省。”〖中国第二历史档案馆：《抗日战争正面战场》上，江苏古籍出版社，1987年版，第11～14页。〗
国军作战指导计划
“一、方略
1、……
2、国军部队之运用，以达成‘持久战’为作战指导之基本主旨，各战区应本此主旨，酌定攻守计划，以完成其任务。
“二、敌情判断综合所得诸情报，及依据历次战役之经验，判定：
1、敌国为使现在平津一带敌军之作战便利起见，将以有力之一部先进占平绥线各要点（张家口、南口等处），尔后或深入山西，以威胁我第一战区之侧背，或转进于正定、保定方面，以直接协力于其在平津部队之攻击。
2、敌国为牵制我国军兵力之转用，及从政略上威胁我国军根据地起见，将以一部攻我淞沪，窥伺我首都。
3、敌国为使其平津方面之部队进展容易起见，将以一部攻我胶东，进出历城。
“三、指导要领
甲、第一期（自八月十三日至月日）
第一战区对北正面（平津）为限制敌军之自由转移兵力于平绥线路，及使我第二战区在平绥路方面作战之便利起见，应即派有力之一部（约两军），近迫当面之敌，实行柔性之攻击，同时抽调在平汉路北端部队（机动性大而宫于游击战之经验者）约三师（能多更好），归第二战区长官指挥，向怀来、万全之线以北转进。
第二战区本战区为华北唯一之屏障，务须永久固守，以为国军尔后进出之轴心。平绥路为第二战区之生命线，亦中苏连络之生命线，更为我国军旋回作战之能实施与否之中枢线，应以南口附近力旋回之轴，以万全、张北、康保等地方为外翼，要固守南口、万全，国军作战方有生机；要攻略张北、赤城、沽源，国军方能展布，如南口、赤城、沽源之线，始终为国军保有，则平津方面之敌，决不敢冒险南下，故本战区之作战为：
第一步：以该战区现有之兵力，最低限度，必须固守南口、万全之线，以俟第一战区转移兵力之到达。
第二步：第一战区转移兵力到达后，向赤城、沽源之线转移攻势。
第三步：依战况之推移，对于山西东北方面，厚积兵力，以期永久固守。
第三战区对于侵入淞沪之敌，应迅速将其扫荡，以确保京沪政治经济重心。……”〖中国第二历史档案馆：《抗日战争正面战场》上，江苏古籍出版社。1987年版，第3～5页。〗
国民政府大本营颁发的战争指导方案和作战指导计划，较之过去的方案计划大大前进了一步。它明确提出要以武力对抗侵犯我国的敌寇，以求中华民族之生存和国家主权领土之完整；确定以“持久战”为作战指导的基本主旨；正确判定敌将以有力之一部先进占平绥铁路线各要点，尔后深入山西以威胁第一战区之侧背，并将以一部进攻淞沪，窥伺首都，牵制我国兵力之转用；正确决定主战场之正面为第一战区，主战场之侧背为第二战区，决定第二战区为华北唯一之屏障，务须永久固守。但是，对贯彻持久战主旨的部署和指导，缺乏周密考虑和计划，相反，在全面战争爆发初期，即准备于主战场正面以主力实行柔性攻击，在主战场侧面以攻势略取张北、赤城、沽源等地，并集中空军主力协同陆军，先歼灭淞沪之敌。这些部署和任务，都或多或少背离持久战略，而带着轻敌和速决战略的成分。
国民党提出“持久战”战略、“持久消耗战略，”〖国防部史政局：《中日战争史略》上册，正中书局，1968年版，第169页。〗 主要是根据中国幅员广大，人口众多，可以支持长期战争。蒋介石认为，敌如欲尽占我四千万方里之土地，宰割我四万万之人民，所需兵力，当为几何，敌之武力，终有穷时。〖蒋介石：《我军退出南京告国民书》1937年12月17日。〗
国民党争取持久战的目的，主要不是通过自己的积极作战，改变敌我力量总的对比，以达到最后战胜敌人，而是拖延时日，以待国际形势的有利变化，依靠国际力量形成对敌优势，最后取得胜利。蒋介石说得很透彻：“所谓‘抗战到底’，率直言之，就是要与欧洲战争——世界战争同时结束。……我们只有一心一德抗战下去，以承接中国问题随世界战争结束而解决的自然机运。那时候水到渠成，敌人当然消灭，抗战必达目的。”〖蒋纬国：《抗日御梅》第1卷，黎明文化事业公司，1978年版，序言第6页。〗
国民党设想的抗日战争只分为两个时期，蒋介石于1938年11月25日第一次南岳军事会议的训词中说，我们这次抗战，依照预定的战略、政略来划分，可以说只有两个时期，第一时期就是前十七个月的抗战，以后是第二期抗战，就是转守为攻，转败为胜的时期。国民党实现持久战略的途径，主要是靠内线持久的阵地防御战。蒋介石规定的抗战获胜要道是：“固守阵地，坚忍不退”，“层层布防，处处据守”。〖张其昀：《先总统蒋公全集》第1册，台北中国文化大学出版社，1984年版，第1073页。〗
实际上，这种受制于敌和被动挨打的内线防御战，不能有效地歼灭敌人，很难实现战略持久。而且以这种单纯阵地防御的消耗战，虽能给敌人造成一定的消耗，但要通过它达到战略上消耗敌人，实现敌消我长、转变敌我力量对比是很困难的。
三、抗战建国纲领
1938年3月，国民党召开临时全国代表大会，检查全国抗战以来的工作，确定以后的任务和行动方针。为帮助国民党继续进步，3月25日，中共中央在致国民党临时全国代表大会的电文中，提出八项建议：
（1）号召全国人民以中华民族必胜的信心，誓与日寇抗战到底，指出只有持久战，才能制日寇的死命。坚决反对一切投降妥协悲观失望的倾向。
（2）继续动员全国武力人力财力为保卫西北，保卫武汉而战。在前线，彻底执行阵地战、运动战、游击战三者适当配合